推进国家应急管理体系和能力现代化

游志斌

时间：2020-09-23　

习近平总书记强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。

以习近平同志为核心的党中央把应急管理工作定义为国家治理体系和治理能力的重要组成部分，这是一个非常高的高度，特别强调了应急管理工作对于全局性、人民生产生活的重要意义。从全球角度看新冠肺炎疫情对老百姓的生活以及国家经济社会发展的影响和冲击，我们可以看出一个国家的治理能力和治理水平。相比于有的国家的疫情仍然处于大流行的上升期，我们国家的防疫工作在党中央的坚强领导下，经过全国人民的共同努力，目前已取得了重大的战略成果。在治理体系、治理能力层面，我们可以看到，党和国家的理念是以人民为中心的，注重的是人民的健康。

通过这次的新冠肺炎疫情，我们也完全可以看到应急管理工作的具体内容。应该说，我们国家的应急管理工作与社会制度是紧密联系在一起的，“集中力量办大事”的显著优越性在应急管理工作中也得以体现，推进治理体系和治理能力现代化的重要性毋庸置疑。早在2019年11月，也就是新冠肺炎疫情还没有爆发的时候，党的十九届四中全会和中央政治局集体学习就多次以应急管理工作为核心，凸显了应急管理工作在整个国家安全层面中的重要地位。2019年，习近平总书记就提出，要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。2020年的新冠肺炎疫情是新中国成立以来传播速度最快、挑战和压力最大的一次传染病流行应对工作。在这次疫情防控阻击战中，我们充分展示出了中国人民的自觉自律、积极抗“疫”，以及社会主义制度的显著优越性。我相信，我们未来在对推进国家应急管理体系和能力现代化的工作中，将会得到更多支持。

2017年，习近平总书记就深化党和国家机构改革工作作出指示，强调随着全面深化改革不断推进，深化党和国家机构及工作需要提上议事日程。一是要统筹党政军群机构改革，以大刀阔斧的改革提高效率和效能；二是要在深入调查研究的基础上，把改革当中遇到的机构设置存在的问题弄清楚，并科学拟定方案。在习近平总书记的亲自关心和指导下，中央有关单位做出了大量努力，组成10个调研组，当面听取了139位省部级主要负责同志的意见和建议，向657个市县的1197位党委和政府主要负责同志发放问卷，对做好本轮机构改革工作起到了非常重要的作用。

应急管理机构的设置是国家治理体系和治理能力现代化的核心内容，也是我们改革的主攻方向之一。这并不意味着机构设置完成了，国家治理体系和治理能力现代化也就实现了。我们的改革是系统性的改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，尤其是应急管理体系和能力现代化，实际上是一个非常庞杂的系统性和整体性的工程，也是我们实现具体目标的重要组织基础。对此，党的十九届三中全会作出了非常重要的战略设计，即：加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，为我们全面推进应急管理体系的建设提供了重要的指导思想，特别表现在疫情防控阻击战的应急工作中，如调拨大量物资、建设武汉“火神山”“雷神山”医院、组织援鄂和在鄂的医疗队等等。从这一系列的工作以及其后北京、辽宁、新疆等地的疫情防控中，我们可以看到党的集中统一领导、人民群众巨大付出以及国家应急能力体系的直接表现。因此，我们要理解，国家应急能力体系是整体性、系统性的，既包括党政军群，还包括群众组织、企业支持；应急能力体系建设的涉及面非常广，不是简单组建一个机构就能一蹴而就的，还需要我们进行深度的科学研究，在推进过程中创新思路和方法。从地方安全工作水平以及老百姓的生活情况等层面来看，推进国家治理体系和治理能力现代化，特别是应急管理体系和能力的现代化的意义是非常重大的。

一、推进国家应急管理体系和能力现代化面临的风险挑战

(一)风险

推进国家应急管理体系和能力现代化，我们要面临的一个关键词就是风险。按照国际标准化组织的定义，风险是不确定性对目标的影响。近年来，我们国家也据此开始推进风险管理工作，尤其是新冠肺炎疫情更让我们深刻体会到了解风险、加强风险管理、研究所面临的风险挑战的重要性。研究风险挑战与推进应急管理体系和能力现代化是什么关系?开展风险分析和评估工作，是推进应急管理体系和能力现代化的重要基础和抓手；科学的风险分析和评估，是构建科学的应急管理体系和能力现代化的重要逻辑前提。

《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》提出，各种风险相互交织，呈现出自然和人为致灾因素相互联系、传统安全与非传统安全因素相互作用、既有社会矛盾与新生社会矛盾相互交织等特点。在工业化、城镇化、国际化、信息化推进过程中，突发事件的关联性、衍生性、复合性和非常规性不断增强，跨区域和国际化趋势日益明显，危害性越来越大；随着网络新媒体快速发展，突发事件网上网下呼应，信息快速传播，加大了应急处置难度。同时，在推进全面建成小康社会进程中，公众对政府及时处置突发事件、保障公共安全提出了更高的要求。

对于我们的工作来说，安全的要求随着我们国家经济社会的持续发展越来越重要。面对公众的安全需求，在推进应急管理体系和能力现代化的过程中，我们就必须要研究面临的巨大的风险挑战。比如，面对新冠肺炎疫情的考验，每个国家的“答卷”都是一目了然的，既能测试出应急管理体系和能力的水平，也可以看到一些问题和短板，而我们可以通过这样一个突发事件的应对去思考体系该如何完善的问题。习近平总书记指出，这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。可见，习近平总书记没有回避问题，而是直面我们存在的主要问题，即使到目前疫情防控工作取得了重大战略成果，党中央仍然在考虑如何完善应急管理体系，包括如何提升未来处理急难险重任务的能力。

(二)应急管理的法律法规

我们国家的应急管理体系，实际上也是与疫情的应对有些关系的，如2003年非典时期的“小汤山”经验以及2020年“雷神山”“火神山”医院的建设。我们所面对的每一次突发事件，实际上都给我们提出了如何推进国家治理体系和治理能力现代化的重大难题。2003年之后，我们先后成立了国家层面的应急预案编制领导小组，发布了《国家突发公共事件总体应急预案》。《国家突发公共事件总体应急预案》时至今日仍然有效，是我们在推进应急管理体系和能力现代化过程中的创新和发展。通过新冠肺炎疫情，我们很多同志都对“应急预案”这个名词耳熟能详了。这是一个重大的变革，是通过一种管理工具来推进管理方法，预案在整个应急管理工作乃至应急管理体系建设中都发挥着至关重要的功能和作用。

2007年，我们制定并发布了《中华人民共和国突发事件应对法》，目前也正在研究和进一步修订中。从现在来看，《中华人民共和国突发事件应对法》当初的设计、框架以及思想是比较先进的，是突发事件应对方面的一部综合性法律。

2005年，国务院办公厅设置了国务院应急管理办公室。机构最初着眼于我们在突发事件应对过程中如何更好地进行信