应急管理体制改革的实践成果问题挑战与应对之策

黄泽元

（2020年9月15日）

同志们：

省市县三级应急管理部门挂牌组建后，我省新型应急管理体系经过两年的考验，取得了明显进展。自2019年3月我到应急厅任职以来，在工作过程中一边学习、一边思考，对应急管理体系建设有了一些粗浅认识。今天我就应急管理实践成果、问题挑战和应对之策谈谈自己的体会，与大家共同交流分享。

一、实践成果

应急管理体系改革实施以来的两年，既是应急管理体系进行系统性重构的两年，也是应急管理部门边组建、边应急，经受检验和考验的两年，回顾两年多的历程，我们可以这样说：新型应急管理体系的优势正在显现出来，各方面工作取得了明显的成效，突出表现在以下几个方面：

（一）新型应急管理体系的框架基本建成。我国应急管理体系建设始于2003年“非典”，由于当时应急体系不健全、准备不足、信息不畅，“非典”从局部地区蔓延到全国。“非典”之后国家开始建立应急管理体系，成立了国务院应急办，制定了《国家突发事件应对法》。在新一轮党和国家机构改革中，党中央把应急管理体系建设作为党和国家治理体系和治理能力建设的重要组成部分明确提出来，加快推进应急管理体制改革，应急管理部门成为此次调整变化最大的部门。我省应急管理部门由原安全生产监督管理局为主体，整合了政府办公厅的应急管理职责、公安部门的消防管理职责、民政部门的救灾职责、国土资源部门的地质灾害防治、水利部门的水旱灾害防治、农牧部门的草原防火、林业部门的森林防火职责，以及防汛抗旱指挥部、减灾委、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部的职责组建而成，经过两年的运转，框架已基本建成，包括三个方面：

一是制度体系初步形成。2019年8月，省委省政府出台了《关于全面加强自然灾害防治能力建设的意见》《关于加快建设全省新型应急管理体系的意见》，这两个《意见》和2017年省委省政府出台的《关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》构成了我省应急管理体制改革的制度框架，确定了坚持“一个中心”（坚持以人民为中心的发展思想），实现“三大目标”（安全水平巩固提升、应急能力稳步提升、队伍素质显著提升），建设“六大体系”（专业化的安全生产隐患排查和风险防控体系、科学化的企业本质安全体系、标准化的事故灾害防护设施体系、实战化的应急指挥体系、专兼结合的应急救援力量体系、全民性的事故灾害防范教育体系），实施“九大工程”（灾害风险调查和重点隐患排查工程、重点生态功能区修复工程、地震易发区房屋设施加固工程、防汛抗旱水利提升工程、地质灾害综合治理和移民搬迁工程、应急救援中心建设工程、自然灾害预警信息化工程、自然灾害防治技术装备现代化工程、全民防灾减灾能力素质提升工程）的总体思路和主要任务，形成了符合中央改革要求、适应甘肃省情实际、统一权威高效的新型应急管理制度体系。

二是组织体系逐步健全。应急管理机构改革全面完成，省市县三级设立应急管理机构并全部调整到位，编制、人员、职能都有了很大的扩充；乡镇（街道）普遍建立应急管理所或应急管理办公室，村级设有应急管理室，组建了应急管理员、灾害信息员等基层队伍，初步建成了省市县乡村五级贯通的应急管理组织体系，为应急管理核心职能的履行提供了强有力的保障。最近，按照中央的要求，国家和省级应急管理部门的党组已改设为党委，市县两级也正在调整，应急管理体系将更加健全完善。

三是顶层设计正在完善。党中央在重点领域制定了顶层设计，推动了重点工作落实。2019年11月29日，习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时，专门就安全生产和应急管理工作发表了重要讲话，提出了深化应急管理体制改革的纲领性意见。国家已起草了实施意见，正在修订突发事件应对法。针对近两年危化品生产安全事故频发情况，中央印发了《关于全面加强危险化学品安全生产工作的实施意见》，这是建国以来党中央第一次就某一领域安全生产工作提出具体意见；围绕《意见》的贯彻落实，国家层面出台了《化工园区安全风险排查治理导则（试行）》《危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则》，明确了安全风险排查治理的具体操作规范。在甘肃整个经济结构中，危化产业占有非常重要的地位，如果这个领域安全管不好，不但地方稳定受影响，而且整个经济发展大局都会受影响。目前，我们正在起草并拟以省委省政府名义出台推进危险化学品领域安全生产的若干措施，对化工园区产业准入、规划审批，化工园区以及化工企业管理人员、技术人员、员工的学历、专业提出明确要求。通过法律法规的制定修订，操作层面具体措施的出台，为应急管理科学化、法治化、规范化提供了保障。

（二）全灾种大应急的体制优势开始显现。应急管理体制改革的方向是构建“全灾种、大应急”的应急管理体系，这是对原有行业之间条块分割应急管理模式的重塑。我省每年遭受干旱、洪涝、泥石流、山体滑坡、地震、森林草原火灾等多种灾害，在传统体制下灾害发生后各行业部门启动各自应急响应，按部门职责各管一块，分行业实施抢险救灾：水利部门负责防汛抗旱，自然资源部门负责地质灾害，地震部门负责地震灾害，林业部门负责森林火灾，农业部门负责草原火灾。在这次应急管理体制改革中，把所有自然灾害的防御、救援、救灾职能都整合到应急管理部门，由其承担所有自然灾害的应急救援和预防的综合协调职能。在近两年的运行过程中，“全灾种、大应急”体制在自然灾害防救工作中得到了很好体现，主要表现在三个方面：

一是预警监测及时广泛。机构改革前，自然灾害监测预警分散在自然资源、水利、气象等多个部门。机构改革后，我们成立省预警发布中心，形成由省预警中心统一发布与分行业发布相结合、省市县乡村五级贯通的网络状预警发布体系，打通了预警发布“最后一公里”。今年8月陇东南地区发生严重暴洪灾害，陇南市除死亡人数和倒房数量外，灾害损失超过2008年“5·12”地震，道路交通、通讯、水利局部甚至系统性崩溃，陇南、甘南有1710个村断路、878个村通讯中断、979个村断水、772个村断电，恢复时间接近1个月，其中文县县城通往碧口方向、九寨沟方向、武都方向三条路完全中断超过100小时，基本形成孤岛。今年是1998年以来洪涝灾害最严重的一年，虽然灾害损失严重，但死亡人数大幅下降，这与防洪工程、基础设施改善有很大关系，但更重要的是监测预警能力的提升。比如，我们动用直升机救援被困人员的文县石鸡坝，近400户1300多人提前接到灾害预警，在洪水来临两个小时前就开始撤离，但仍有48个人被困，如果预警撤离晚1小时，就可能造成群死群伤。甘南舟曲、迭部都有类似的情况，由于各地预警及时，撤离迅速，有效避免了人员伤亡。

二是领导指挥权威高效。在原有自然灾害应急机制下，民政部门主要负责灾害应急救助、受灾群众转移安置等，水利、交通、自然资源等部门主要负责抢险职责，抢险救灾缺少统一的指挥体系。在新型应急指挥体系下，指挥体系的权威性、高效性比过去得到很大提升，调动各方应急救援力量比以往更加顺畅。在今年陇东南洪涝灾害抢险救援中，省防汛抗旱指挥部发挥了重要的统筹协调和调度指挥职能，省防指一声令下，没有调动不了的力量，没有协调不了的部门。我们不仅调动了西部战区直升机、公航旅集团直升机，而且调动了陇东南地区及相邻地区的消防救援和森林消防队伍，为了打通武都区两水镇通往舟曲县曲告纳乡道路，还紧急调动了武警交通部队进行抢修。在陇南、甘南抢险救灾的紧要关头，省防汛抗旱指挥部调动了各种专业力量近1万余人，全力投入抢险救灾，尽最大努力减轻了灾害损失。

三是支撑体系协同完善。应急救援是一项系统工程，涉及面广，专业性强，实施难度大，绝不能单打独斗，必须要加强协作，形成工作合力，比如，通讯信号塔倒了，光把铁塔立起来没用，还要解决供电问题。在这次陇东南洪涝灾害抢险救灾过程中，省防汛抗旱指挥部协调作用发挥充分，各部门、各行业加强协同配合，动用各种力量来收集信息，确定受灾重点区域，集中力量优先恢复，形成了健全的救灾体系。比如，舟曲县曲告纳乡道路、通讯完全中断，指挥部调派直升机，向灾区空投了携带背负式卫星通讯站、单兵通讯装备的救援人员，将道路毁损、受困人员等情况及时传回指挥部，针对受灾情况动用直升机向重灾乡村投送了生活物资。由于各部门、各行业的密切配合，调动各种力量协同救援，科学高效完成抢险救援工作。

（三）应急救援的能力得到显著提升。在新型应急管理体系中，抢险救援是应急部门的主业主责，救援能力既是着力点，也是关键点。近两年来，救援能力有了很大提升，主要表现在以下几个方面：

一是救援队伍得到了加强。目前，我省形成了以综合性消防救援队伍为国家队和主力军，以省级安全生产救援队伍和行业领域专业化队伍为支撑，以社会救援力量为补充，干部群众广泛参与的应急救援队伍体系，经过近两年的建设投入，救援队伍的能力素质得到有效提升。在通讯方面，消防救援队伍已为每个市州和重点县区配备了背负式卫星通讯站，再过两年就会覆盖到所有县区。背负式卫星通讯站能够在任何一个地方恢复通讯，把图像和声音同时传出来，可以有效解决大灾之时因通讯中断而形成的“信息孤岛”。省级安全生产队伍按照“一主一副、一专多能”的要求改善了装备，加强了专业训练，提升了救援能力，在此次陇东南暴洪灾害抢险救灾中，我们也调派了部分力量，而且发挥了重要作用。

二是信息化水平明显提升。监测预警是信息化应用最好的方面，通过借助三大运营商，我们可以把灾害预警信息及时推送到每家每户。同时按照国家要求，我省应急管理信息化水平得到很大提升，实现了对全省所有化工领域重大一、二级风险源的在线监控，能够远程监控相关技术参数，一旦发生变化、达到临界点就能报警，提示企业迅速采取防范避险措施，有效减少人员伤亡。

三是安全防灾教育更加广泛深入。无论是安全生产，还是自然灾害，预防是第一位的，“防”的关键是要开展全民安全防灾教育，让全社会都有“防”的意识和能力，这样就能大大减少事故灾害发生的几率。同时，还要加强应急演练，去年以来全省陆续开展了1000余场次的应急演练，参与演练的干部群众都学到了不少的东西。经过应急演练，如果碰上类似灾害，我们就不会惊慌失措，失去常识性判断。去年我们探索建立了甘肃公共应急频道，这是全国第一家，也是全国唯一的一家电视公共应急频道，借助大众传媒和公共传媒，我们就能更加深入广泛地开展宣传教育，把安全防灾教育普及到全民，让每个人都有防范意识，学会防范的基本技能，使整体安全水平得到提升。

二、问题挑战

自然灾害防救和安全生产监管是难度很大的工作，难在受众面极其广泛，难在专业性很强，难在不可预见性和突发性，归纳起来，其他行业部门的工作是事等人，应急管理部门的工作是人等事，这是因为我们无法预见