进一步探索处理好党和人大的关系

人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，也是党执政的制度载体，党通过人民代表大会制度领导国家事务和社会事务。人大及其常委会是人民代表大会制度运行的重要载体，是最高国家权力机关，“一府两院”由它产生，对它负责，受它监督。因此，处理好党和人大的关系是人民代表大会制度运行的关键，也是党探寻执政规律必须面对的重要问题。当前，落实党的十八大和十八届三中全会精神，加强和改善党的领导，更好实现人民当家作主，需要在总结历史经验教训基础上进一步处理好党和人大的关系。

一、“文革”的教训从反面证明处理好党和人大关系的重要性

《中国共产党的七十年》（以下简称《七十年》）一书指出：“‘文化大革命’以尖锐的形式，相当充分地暴露出我们党和国家的工作、体制等等方面存在的缺陷，并且提供了永远不允许重犯‘文化大革命’或其他类似严重错误的深刻教训。”透过“文革”这个历史横切面，可更为充分地分析党和人大的关系在历史上存在的问题。

1、“文革”发生原因之一：人民代表大会制度的根本政治制度作用没得到应有发挥

“文革”初衷和路径选择。《七十年》指出，这场所谓“大革命（文化大革命）”是由毛泽东发动和领导的，他发动这场大革命的出发点是防止资本主义复辟，维护党的纯洁性和寻求中国自己的社会主义道路。可以说出发点无可非厚，可视为“窑洞对”思路的一以贯之。据《毛泽东正值神州有事时》（以下简称《神州有事》）一书称，毛泽东曾说：“你们看，苏联党内特权、官僚集团占据了国家要害部门，捞取大量政治、经济利益，一般党员和老百姓没有什么权利，你提意见，他们不听，还要打击迫害。我们国家也有这种危险啊！……我很担心高级干部出现修正主义，担心有没有制度管住他们”。毛泽东同志主持起草了中国第一部宪法，领导建立了人民代表大会制度，邓小平同志指出：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事情在英、法、美这样的西方国家不可能发生。”因此不能简单地认为毛泽东同志没有制度意识和法治观念，虽然他说过：要人治，不要法治，也应是针对他认定的特定形势所说。

误判“文革”前形势，认为过去各种斗争均无效。《关于建国以来党的若干历史问题的决议》（以下简称决议）指出，毛泽东认为，党内走资本主义道路的当权派在中央形成了一个资产阶级司令部，它有一条修正主义的政治路线和组织路线，在各省、市、自治区和中央各部门都有代理人等。而过去的各种斗争都不能解决问题，只有实行文化大革命，公开地、全面地、自下而上地发动广大群众来揭发上述的黑暗面，才能把被走资派篡夺的权力重新夺回来等。这些论点对当时我国阶级形势以及党和国家政治状况的估计，是完全错误的。

作出民主还未形成制度的判断。《神州有事》指出，毛泽东认为，全国性的政治民主没有形成一种制度、一种有效的方式。现在掌权的共产党在自觉接受群众监督，实行政治民主，保证我们党不脱离群众方面，比井冈山时士兵委员会就要差多了。《前奏——毛泽东1965年重上井冈山》一书引用了一段口述，大意是毛泽东认为，士兵委员会可以监督连长、营长、团长的，它有很大的权力。现在工厂的工会真的可以监督厂长书记吗？谁又来监督我们的市委书记、省委书记？谁来监督中央的领导，中央出修正主义怎么办？

所以，毛泽东没有通过人民代表大会制度来解决他认为出现的问题，而是借鉴革命战争时期士兵委员会，采取“直接依靠群众”这种无序的“人人起来负责”的“大革命”方式，导致了“文革”的发生发展。

2、发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用重在处理好党和人大的关系

处理好党和人大的关系是人大制度有效运作的前提。决议指出，他（毛泽东）逐渐骄傲起来，逐渐脱离实际和脱离群众，主观主义和个人专断作风日益严重，日益凌驾于党中央之上，使党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制不断受到削弱以至破坏。对此决议指出，党中央负有一定责任。决议还指出，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，也就使党和国家难于防止和制止“文化大革命”的发动和发展。就是说，国家包括最高国家权力机关也应该有责任防止和制止“文革”。可以说“文革”发动发展，既有党的领袖个人原因，也有复杂社会历史原因等，互相交织。即，毛泽东同志削弱以至破坏了党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制，就导致难以处理好领袖个人与党的关系，更难以处理好党与人大的关系，人大无法在党的决策中发挥民意机关作用；“文革”这种重大事项也不可能交人大讨论决定，而且即便交人大讨论也无法充分发扬民主，形成正确集中。“文革”期间，自1966年7月，全国人大及其常委会8年6个月未能举行会议。反之，假设党和人大的关系已得到很好处理，人大的民主集中制比较健全，党和人大之间有顺畅的意见通道，即党的决策机制有听取人大意见的制度安排（这实际上也对是党的民主集中制的完善），则能有效防止党内个人削弱以至破坏党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制；能够为党的领导个人和集体提供另一种视角，提供更多的信息，从而提高党的决策的科学化、民主化，人大就能在防止制止“文革”中发挥作用。发挥作用的关键要素，就是党和人大的关系得到正确处理。只有如此，重大决策才能在人民代表大会制度的轨道上有序、规范地形成、补充、丰富和完善，并有效避免或以最小代价纠正错误。

值得一提的是，决议指出，必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关等。其中的“有权威”耐人寻味。坚持党的领导与“人民权力机关有权威”，是完全一致的，“人民权力机关有权威”是人民代表大会制度在党的领导下充分发挥根本政治制度作用的体现，相反，人民权力机关缺乏权威，恰恰是党的领导方式和执政方式有待完善的体现，不利于实现和加强党的领导。怎样才能做到“有权威”？则必然涉及党和人大的关系的处理。

以法制规范领导个人和党、党和人大的关系。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中从党和国家领导制度高度反思：我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任